2017年中央一號文件要求，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。

農業(yè)部部長韓長賦近日表示，在實行“三權分置”之后需要在堅持農村土地集體所有基礎上，處理好傳統(tǒng)承包農戶和新型經營主體兩者的關系，把承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上權利厘清了，可以有效地避免和化解流轉中產生的糾紛，確保農業(yè)的健康發(fā)展和農村的社會穩(wěn)定。

事實上，涉及到土地流轉中的糾紛并不罕見。近期，浙江、江蘇等地法院和農業(yè)主管部門進行了關于農村土地承包經營權糾紛的調研，為平衡農戶承包權和規(guī)模主體經營權進行嘗試。

而據農業(yè)部經管司人士的一份調研報告建議，以促進土地規(guī)模經營、發(fā)展現代農業(yè)為導向，確定同等保護集體土地所有權、農戶土地承包權和規(guī)模經營主體土地經營權的基本原則。

金小崗公司勝訴

金小崗農林科技產業(yè)園（下稱金小崗公司）的勝訴給下鄉(xiāng)的工商資本吃了一顆定心丸。

金小崗公司于2012年落戶安徽小崗村，流轉土地2300畝，建成了集育苗、果樹生產、旅游觀光為一體的現代農業(yè)產業(yè)園。

2012年5月27日，小崗村所在的小溪河鎮(zhèn)政府與金小崗公司簽訂土地經營權流轉合同，將上述流轉土地出租給后者，再流轉期限為15年。

雙方約定：再流轉的土地只能作農業(yè)用途，具體用途為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、設施農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)；當土地不再流轉經營時，金小崗公司負責將該土地復墾成耕地退還鎮(zhèn)政府。

隨后，小溪河鎮(zhèn)政府又與31戶村民簽訂土地承包經營權流轉合同，租用這些村民的承包地15年，從而為金小崗公司提供經營用地。

然而，2015年4月，當地村民宋大號為其2.575畝土地將小溪河鎮(zhèn)政府告上法院，認為小溪河鎮(zhèn)政府未經其同意將土地流轉給金小崗公司，且流轉土地改變了農業(yè)用途，修成了瀝青柏油路面。

宋大號請求法院判令解除其和小溪河鎮(zhèn)政府簽訂的流轉合同，將其承包地2.575畝恢復原狀后返還，同時賠償損失1萬元。

這塊2.575畝土地權屬可能決定這片2300畝產業(yè)園項目的生死。最終，經過兩審判決，法院駁回了宋大號的起訴。

據《人民法院報》2月21日報道，小溪河鎮(zhèn)綜治辦副主任張秀華說：“全鎮(zhèn)先后流轉土地4000多畝用于發(fā)展現代農業(yè)，只發(fā)生這一起糾紛，兩級法院及時、公正的判決維護了土地集中流轉的穩(wěn)定性，也在村民中普及了法律知識。”

鼓勵中長期流轉土地

據韓長賦近日披露，截至2016年6月，全國2.3億農戶流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達省份農民轉移多的地區(qū)這一比例更高，超過50%；全國承包耕地流轉面積達到了4.6億畝，超過承包地的三分之一。

大量的土地流轉背后，不乏糾紛存在。據浙江省縉云縣法院近日一份調研報告介紹，該院2012年至2016年受理的農村土地承包經營權糾紛案件中，農戶與流轉對象之間的糾紛占案件總數78.57%，農戶與發(fā)包人即村委會之間的糾紛只占案件總數21.43%。

農業(yè)部經管司人士的一份調研報告指出，對于土地經營權，要重點體現對規(guī)模經營主體發(fā)展現代農業(yè)的支持，包括鼓勵中長期流轉土地、保護流轉到期后經營方的優(yōu)先續(xù)約權、允許土地經營權用于抵押擔保，以調動他們加強農田建設、培肥地力、增加投入、發(fā)展可持續(xù)農業(yè)的積極性。

江蘇省高級法院近日作出的一份調研報告也指出，不輕易認定流轉合同無效。

當出現集體經濟組織決議將土地流轉但遭個別農戶反對的情況時，江蘇高院認為，因個別農民不愿意將其承包地流轉出去，而影響土地成片流轉和綜合開發(fā)，村民會議討論決定為其調換價值相等或更優(yōu)的承包地的，除非存在明顯損害其合法權益的情形，司法應當尊重。

但如果規(guī)模經營主體改變了承包地的用途，則很難得到司法保護。江蘇省泰州市中院今年2月發(fā)布了《涉農土地權益糾紛審判情況》白皮書，其中介紹，某村委會將10.08畝土地經營權出租給陳某從事造船，此后陳某因故未繳租金，土地遂被村委會交給別人使用。陳某起訴村委會要求其履行合同，當地法院以土地性質變更未經批準為由沒有支持他的請求。

各地法院處理此類問題的方法并不一致。上述金小崗公司案件中，村民宋大號亦提出金小崗公司改變了土地用途，但二審法院判決認為，土地的性質、用途是否改變應由相關主管部門進行認定。金小崗公司作為涉農性質的企業(yè)，其在土地流轉期內為生產經營需要而修建道路的行為不能由人民法院直接認定是否改變了土地的用途。

棄耕撂荒也不能收回承包權

“當農戶的土地承包權和經營主體的土地經營權發(fā)生沖突時，法院應該根據個案具體情況進行分析，比如農戶如果是因為有別的經營主體出更多錢流轉他的土地而毀約，法院就不應支持，以維護契約精神。”中國社科院法學所研究員謝鴻飛說。

但這并不意味著農民的土地承包權不受同等保護?！叭绻r戶是因為從城里返鄉(xiāng)，除了種地沒有其他謀生渠道的原因收回土地，法院就應該優(yōu)先保護農戶的生存權，而不是經營主體的發(fā)展權?！敝x鴻飛告訴21世紀經濟報道記者。

上述農業(yè)部經管司人士的調研報告也認為，對于土地承包權，主要是確保農戶特別是進城落戶的農戶能夠獲得對外出租和征地補償收益，能夠在經濟不景氣時保留一條回鄉(xiāng)種地的退路。

這建立在農戶承包權不被輕易收回的基礎上。上述江蘇省高級法院調研報告認為，對于發(fā)包人以承包人棄耕撂荒為由收回或調整承包地的，即使承包合同有約定，也不予支持；對棄耕、撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求，應當予以支持。

在一些創(chuàng)新性嘗試方面，農戶承包權亟待取得與規(guī)模主體經營權同等的權利。

今年中央一號文件提出，深入推進承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。浙江省縉云縣是承包土地經營權抵押試點之一，但上述縉云縣法院調研報告介紹，在農村金融改革過程中，多地試點僅對四荒土地以及流轉取得的農村土地承包經營權允許抵押，將家庭承包方式取得的農村土地承包經營權排除在抵押貸款范圍外。