深化土地制度改革的七大突破口：

第一，讓市場決定土地資源配置；

第二，堅持公益性征地原則；

第三，放寬對農(nóng)地入市的限制；

第四，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)；

第五，允許增減掛鉤指標(biāo)對村際省際交易；

第六，消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的障礙；

第七，土地修法要頂層設(shè)計上下一致。

2018年上半年，我國城鎮(zhèn)居民人均消費性支出累計同比增6.8%，一季度同比甚至僅增5.7%、創(chuàng)下2003年以來新低。7月社會消費品零售總額同比名義增長8.8%、實際增長6.5%，分別為2003年7月、2003年6月以來新低。一方面一直強調(diào)消費需求對GDP增長的貢獻率要加大，另一方面消費增速創(chuàng)了新低，很多人對此可能產(chǎn)生了疑惑。在經(jīng)濟增速下滑的過程中，投資在下降，進出口也呈現(xiàn)負增長，而消費對經(jīng)濟的拉動作用當(dāng)然也是相對而言的。在當(dāng)前形勢下，消費的增長理應(yīng)達到更高一些的水平。

高房價等因素扼制了居民消費增長

我國房價收入比過高。中房智庫研究院2017年全國35個重點城市房價收入比報告：相比2016年，2017年房價收入比下降的城市僅9個，而7成以上城市房價收入比仍在上升，即人均可支配收入與房價差距越來越大。其中香港排第一，其次是上海、北京。

我國家庭負債率持續(xù)上升。根據(jù)國際清算銀行統(tǒng)計，2017年中國居民部門杠桿率（貸款/GDP）為48.4%，雖顯著低于發(fā)達國家平均的76.1%，但已明顯高于新興市場平均的39.8%?？紤]到中國居民報酬份額偏低，以GDP為分母測算中國居民部門債務(wù)問題存在低估。

我國居民債務(wù)與可支配收入之比呈現(xiàn)直線上升態(tài)勢。截至2017年，我國家庭債務(wù)與可支配收入之比高達112%，已經(jīng)超過美國當(dāng)前水平（104%）。加上隱藏的民間借貸等無法被統(tǒng)計的部分，實際上中國家庭債務(wù)率更高。

個人房貸余額占居民債務(wù)的比例上升，2016年達到峰值。其中，個人房貸余額存在低估，不能反映流入房市的信用貸、消費貸等。居民還債負擔(dān)日趨加重，用于其他消費的份額就會相應(yīng)減少。

房貸與居民消費呈現(xiàn)負相關(guān)。根據(jù)我們課題組2015-2017年分省面板數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果，家庭杠桿率的上升與居民消費支出增速呈負相關(guān)，住戶貸款與存款之比上升1個百分點，消費支出增速平均下降0.2個百分點，這表明主要由購房貸款引起的居民加杠桿行為對家庭消費存在擠出效應(yīng)。

此外，城市化進程放緩對消費也會產(chǎn)生負效應(yīng)。城市化會拉動內(nèi)需，一個城市居民的消費是一個農(nóng)村居民的消費兩倍以上，也高于農(nóng)民工的消費。如果我們把越來越多的農(nóng)民和農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，他們的消費會大幅度提高。關(guān)于這個問題，根據(jù)中國社會科學(xué)院副院長蔡昉的測算，中國戶籍制度改革成功可使未來潛在增長率提高1-2個百分點。如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動參與率每年提高一個百分點，GDP潛在增長率可以提高0.88個百分點。以2015年為例，一個城鎮(zhèn)居民的月消費為1782.7元，是一個農(nóng)民工月消費的1.7倍。我們現(xiàn)在有2.8億農(nóng)民工，其中被國家統(tǒng)計局統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口的大概是2.25億，包括他們的家屬。如果進城的2.25億農(nóng)民工及家屬市民化后消費水平達到城市居民水平，則年新增消費2.1萬億元。

目前，我國城市化進程在逐步放緩。常住人口城鎮(zhèn)化率是58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有42%，相差16個百分點，也就是說2.25億的農(nóng)民工是半城市化的，他們沒有戶口。另外，還要注意到我們講的是城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不僅包括658個城市，還包括2萬個鎮(zhèn)，2萬個鎮(zhèn)的居民應(yīng)該是鎮(zhèn)民，而不是市民。去掉2億多鎮(zhèn)民，城市化率也就是42%，這個速度并不高。

我國年度進城農(nóng)民工數(shù)量減少。2010年左右農(nóng)民工、外出農(nóng)民工、本地農(nóng)民工增速見頂回落，2017年分別為1.7%、1.5%、2%。其中，在外出農(nóng)民工中，2016、2017年進城農(nóng)民工分別下降1.1%、增長0.9%。城市化率放緩直接影響消費需求減少。

現(xiàn)行土地制度推高了房價延緩了城市化

現(xiàn)行土地制度推高房價。任何單位和個人搞建設(shè)必須申請使用國有建設(shè)用地，政府是住宅用地的唯一供給者。政府對住宅建設(shè)用地的獨家壟斷必然導(dǎo)致高地價從而導(dǎo)致高房價。大量農(nóng)村集體建設(shè)用地只有被征收為國有建設(shè)用地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村中存在著大量小產(chǎn)權(quán)房，但小產(chǎn)權(quán)房作為“三違建筑”被禁止入市交易。

住宅用地占城市建設(shè)用地的比例過低。2016年我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地中居住用地、工業(yè)用地比例分別為31.7%、18.4%。國際上居住用地一般占比在50%左右，工業(yè)用地占比10%-15%。與國際上相比，我國居住用地比例明顯偏低、工業(yè)用地比例偏高。美國居住用地比例在1980-2007年從未低于54%，日本1965年以來工業(yè)用地比例從未高于12%，2015年住宅用地比例曾達到61%。城市建設(shè)用地的逆市場化供給導(dǎo)致高房價。在剛需遏制不住的情況下，應(yīng)該增加有效供給來抑制價格上漲。

人口與土地的區(qū)位錯配。2008年至2016年東部地區(qū)每年跨省外出的農(nóng)民工數(shù)量不足1000萬人，而中西部地區(qū)農(nóng)民工外出人數(shù)約6500萬，其中流向東部地區(qū)的人數(shù)達5960萬。但是，每年新增建設(shè)用地的供給是相反的，由原來的70%向東部傾斜到現(xiàn)在是70%向中西部傾斜。由此導(dǎo)致中西部土地供大于求，造成大量的“空城”；東部的土地則供不應(yīng)求，導(dǎo)致房價飆升。

高房價抑制了城市化進程。2017年我國常住人口城鎮(zhèn)率為58.52%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有42.35%，低于常住人口城鎮(zhèn)化率16.17個百分點，二者之間的差額就是總數(shù)為2.23億的農(nóng)民工及其家屬。這種半城市化導(dǎo)致一系列問題：包括留守兒童、留守婦女和留守老人。

宅基地的非用益物權(quán)化，堵塞了農(nóng)民財產(chǎn)收入渠道。農(nóng)民對集體的宅基地只有使用權(quán)，沒有完整用益物權(quán)，不能出租、轉(zhuǎn)讓、抵押；農(nóng)民的宅基地只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部調(diào)劑；由于宅基地不具有完整的用益物權(quán)，所以農(nóng)民住宅的出租、出售和抵押也受到了法律限制；小產(chǎn)權(quán)房作為“三違建筑”不予確權(quán)登記頒證。

深化土地制度改革的七大突破口

第一，讓市場決定土地資源配置。中共中央十八屆三中全會指出：經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用。土地是財富之母，勞動是財富之父，土地和勞動是最基本的兩大原始資源，市場在資源配置中的決定性作用，首先應(yīng)在土地和人口資源配置中體現(xiàn)出來。要讓市場決定土地資源的配置，就要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場，淡化凈化行政配置資源的色彩。

第二，堅持公益性征地原則。憲法第十條明確規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)村集體的土地，公共利益的需要僅僅是征收或征用農(nóng)村集體土地的必要條件而不是充分條件；但事實上這40年來，地方政府無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，一律都采取征收的辦法，把集體土地變成國有土地。其中絕大部分用于非公共利益的需要。下一步的改革要嚴格履行憲法，依法治國首先要依憲治國。即使是出于公共利益的需要必須征收農(nóng)村集體的土地，也必須對被征地農(nóng)民或集體給予公平、合理的補償；不能說這是公共利益就讓農(nóng)民做犧牲。

第三，放寬對農(nóng)地入市的限制。2017年，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的構(gòu)成：城鎮(zhèn)用地9.6344萬平方公里，村莊用地19.327萬平方公里。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)的2倍多，而城市常住人口已經(jīng)超過58%。這就意味著農(nóng)村大量的建設(shè)用地是閑置、浪費的。19.327萬平方公里的村莊建設(shè)用地中存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地只有2.8萬平方公里，僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地的14.5%，且基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以緩解城市建設(shè)用地供求矛盾。

農(nóng)村宅基地占集體建設(shè)用地的 70%以上。隨著越來越多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地大量閑置。所以，賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)，允許農(nóng)民的宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，并將其中至少三分之一超過農(nóng)民自住需要的宅基地動態(tài)調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場，則城市建設(shè)用地將增加50%，由現(xiàn)在的9萬平方公里，增加至13.5萬平方公里。

第四，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)。《物權(quán)法》雖然首先在第一百一十七條對用益物權(quán)的權(quán)能下了一般定義：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，但爾后對建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)卻做了不同的規(guī)定。實際上，《物權(quán)法》所謂的建設(shè)用地使用權(quán)僅指國有建設(shè)用地使用權(quán)，這種使用權(quán)具有前述用益物權(quán)的一般屬性，并且可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，而《物權(quán)法》所謂的宅基地使用權(quán)能不同于“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，后者作為國有建設(shè)用地的一個亞種擁有前述用益物權(quán)的一切權(quán)能，而前者作為農(nóng)村集體所有的宅基地使用權(quán)，其使用權(quán)人只對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，沒有收益權(quán)，更不可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。

第五，允許增減掛鉤指標(biāo)對村際省際交易。在市場經(jīng)濟體制下，偏遠地區(qū)的宅基地不值錢，自然就復(fù)墾為農(nóng)地。城市周邊的土地值錢，自然就變成建設(shè)用地。但由于現(xiàn)在依然是計劃手段控制著土地，退而求其次的方法就是增減掛鉤。對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足，可以通過將整治節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)的方式轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用。這樣偏遠地方的農(nóng)民把宅基地指標(biāo)賣給城市周邊的農(nóng)民，城市周邊的農(nóng)民按照規(guī)劃直接把土地變成建設(shè)用地，這樣兩方的農(nóng)民都可以從中得到好處，原來的土地出讓金也等于重新分配。此外要建立增減掛鉤指標(biāo)跨省交易全國統(tǒng)一市場，要允許增減掛鉤指標(biāo)在村集體之間交易。

第六，消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的障礙。政府不能強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或放棄農(nóng)地承包權(quán)，如《承包法》第26條第2款所規(guī)定的：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！睉?yīng)該探索建立進城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中?！冻邪ā分械倪@一條款正是需要通過總結(jié)農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗而加以修改的。此外，政府也不應(yīng)限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已經(jīng)不可避免，由此必然要求農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)跨越原集體經(jīng)濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權(quán)也難免會發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移和重組。農(nóng)地制度的安排應(yīng)該順應(yīng)這一城鄉(xiāng)關(guān)系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會變革的歷史潮流。

第七，土地修法要頂層設(shè)計上下一致。根據(jù)憲法第十條城市土地要歸國家所有，集體土地入市，進入城市建設(shè)規(guī)劃。所以要修法，首先涉及的是憲法的相關(guān)修訂。接下來，要修改《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)條款，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、抵押、擔(dān)保、繼承和轉(zhuǎn)讓。此外，修改《農(nóng)地承包法》，賦予農(nóng)地承包權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)能。最后，取消國務(wù)院及有關(guān)部門對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅或租地建房的規(guī)定，以促進城鄉(xiāng)要素互動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。