完備的法律規(guī)范體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的前提要求，在完備的法律規(guī)范體系中，財(cái)稅法律是其中的重要一環(huán)。落實(shí)稅收法定，推進(jìn)財(cái)稅法治化建設(shè)，要緊緊抓住財(cái)稅立法這個(gè)“牛鼻子”。當(dāng)前必須要明確的一個(gè)問(wèn)題是，行政部門是落實(shí)稅收法定的責(zé)任主體。

??稅收法定原則，是指由立法機(jī)關(guān)決定稅收問(wèn)題的稅法基本原則，即如果沒(méi)有相應(yīng)法律作依據(jù)，政府不能征稅，公民也沒(méi)有納稅的義務(wù)。落實(shí)稅收法定原則并不意味著絕對(duì)地否定和排斥稅收授權(quán)立法，而是強(qiáng)調(diào)在法定范圍內(nèi)、按法定程序并通過(guò)法定方式來(lái)行使稅收授權(quán)立法權(quán)。

??根據(jù)部署，我國(guó)要在2020年落實(shí)稅收法定、完成提升立法層級(jí)任務(wù)，這既是一項(xiàng)政治任務(wù)，也是一項(xiàng)法律義務(wù)?！稇椃ā返?9條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以行使全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)。全國(guó)人大1985年授權(quán)國(guó)務(wù)院，就有關(guān)“對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)體制改革事宜”制定行政法規(guī)。分稅制改革推行以來(lái)，我國(guó)開征的18個(gè)稅種中，均以行政法規(guī)的形式公布實(shí)施，由于法律層級(jí)較低，實(shí)踐中，稅收?qǐng)?zhí)法隨意性高，稅法確定性明顯不足，影響稅法穩(wěn)定預(yù)期，不利于優(yōu)化稅收法治環(huán)境。而且，由于該授權(quán)存在概括授權(quán)、權(quán)限不明、期限不明、缺乏實(shí)施監(jiān)督等問(wèn)題，2015年《立法法》對(duì)此作出回應(yīng)，其第10條規(guī)定“授權(quán)的期限不得超過(guò)五年”。我們把這個(gè)規(guī)定看成是授權(quán)立法的正式法律依據(jù)?！读⒎ǚā返?0條第3款規(guī)定：“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見(jiàn)；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見(jiàn)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定?！边@個(gè)規(guī)定非常明確，也就是自全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院正式授權(quán)立法之日起，授權(quán)期限不得超過(guò)五年，被授權(quán)主體應(yīng)該向立法機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)立法的實(shí)施狀況。自2015年授權(quán)之日起至2020年，授權(quán)期限屆滿，授權(quán)自然失效。這也是2020年落實(shí)稅收法定的《立法法》依據(jù)。

??行政部門作為被授權(quán)主體和履約主體，既有向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施情況的義務(wù)，也有向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告落實(shí)稅收法定的勤勉義務(wù)和附隨義務(wù)。自《稅收征管法》《個(gè)人所得稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《車船稅法》《船舶噸稅法》通過(guò)以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)有六部稅法頒布實(shí)施。鑒于稅收法律的高度專業(yè)性、高度復(fù)雜性、財(cái)稅主管部門對(duì)法律執(zhí)行的高度關(guān)切性，這些法律草案均實(shí)行部門立法，即由行政部門主導(dǎo)立法進(jìn)程，提出法律草案文本，提交全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)。這已經(jīng)形成了財(cái)稅立法的一般慣例，符合我國(guó)財(cái)稅立法的客觀現(xiàn)實(shí)，也被實(shí)踐證明有效。

??憲法上的授權(quán)與被授權(quán)是一項(xiàng)法律行為，授權(quán)與被授權(quán)主體之間形成公法上的授權(quán)契約關(guān)系。首先，授權(quán)主體享有依法授予權(quán)、收回權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等權(quán)利；被授權(quán)主體，在履約期間和履約期限屆滿之時(shí)，根據(jù)契約法的一般原理，被授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)依法盡到忠誠(chéng)義務(wù)、勤勉盡責(zé)義務(wù)、歸還義務(wù)和附隨義務(wù)。其次，履約期限屆滿之后的附隨義務(wù)，理應(yīng)包括報(bào)告履行授權(quán)立法情況、期滿之前完成稅收法定情況。再次，根據(jù)《憲法》第19條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院擁有法律草案的法定提案權(quán)，被授權(quán)主體在履約期滿之后向全國(guó)人大報(bào)告完成稅收立法、法律草案起草情況，是附隨義務(wù)的當(dāng)然內(nèi)容。那種認(rèn)為行政部門僅僅負(fù)責(zé)行政執(zhí)法，立法完全是立法機(jī)關(guān)一個(gè)部門職責(zé)的認(rèn)識(shí)，是對(duì)《立法法》相關(guān)條款和公法上授權(quán)契約精神的不準(zhǔn)確、不全面、不到位的片面理解，應(yīng)予糾正。

??2020年授權(quán)期限屆滿，國(guó)務(wù)院財(cái)稅主管部門在《立法法》的授權(quán)期限截止之時(shí)，應(yīng)該報(bào)告實(shí)施情況。所謂報(bào)告實(shí)施情況，其報(bào)告責(zé)任的內(nèi)涵，是非常明確且具體的，就是需要報(bào)告授權(quán)立法的實(shí)施情況、完成落實(shí)稅收法定的情況。否則，如果2020年未完成提升立法層級(jí)，沒(méi)有完成稅收法定，將引發(fā)一個(gè)憲法困境和執(zhí)法困境：原有稅收法律體系失去憲法依據(jù)，而新的體系卻沒(méi)有建立。為防止這一局面的發(fā)生，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，由于授權(quán)期限截止，被授權(quán)主體須向全國(guó)人大報(bào)告授權(quán)立法執(zhí)行情況，且相機(jī)提升立法層級(jí)或提出稅法改革的法律草案、議案。

??因此，根據(jù)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合授權(quán)契約的履約情況來(lái)看，全國(guó)人大當(dāng)然是立法的審議機(jī)關(guān)和決定機(jī)關(guān)，而國(guó)務(wù)院財(cái)稅主管部門作為被授權(quán)主體和報(bào)告責(zé)任主體，承擔(dān)著落實(shí)稅收法定的重要責(zé)任。

??根據(jù)目前的立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅涉及面廣，法律上屬于開征新稅，且涉及整合土地增值稅等稅種，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)和行政部門共同組織起草。其他原有稅種的存廢去留以及提升法律層級(jí)，特別是增值稅法、消費(fèi)稅法、契稅法等立法，理應(yīng)授權(quán)由行政部門負(fù)責(zé)組織起草，而《稅收征管法》的性質(zhì)屬于稅收行政程序法，也應(yīng)授權(quán)由行政部門負(fù)責(zé)組織起草。在此過(guò)程中，行政部門必須遵守稅收授權(quán)立法的法律規(guī)定，要特別注意防止行政立法的任意擴(kuò)張。具體而言，一是要成立立法小組，提供組織保障、人力保障和經(jīng)濟(jì)力量投入；二是開門立法，動(dòng)員社會(huì)力量，委托科研院所、高校、社會(huì)機(jī)構(gòu)等，廣泛提交法律草案文本，廣納雅言，匯聚眾智，力爭(zhēng)法律草案文本的開放性、多元化；三是卡住時(shí)間節(jié)點(diǎn)，列出時(shí)間表，盡量在2019年9月底前，完成各稅種的法律草案文本，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，留足至少一個(gè)月的時(shí)間征求公眾意見(jiàn)，然后才能提交立法機(jī)關(guān)審議。