土地管理法的修訂工作進(jìn)展可謂“神速”。征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有望全國推開。

??十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議將在8月22日至26日在北京舉行，按照此前公布的會(huì)議議程，此次會(huì)議將審議土地管理法修正案草案（下稱“草案”）。

??這已經(jīng)是該草案在八個(gè)月內(nèi)的第三次上會(huì)審議，距離二審也僅僅過去兩個(gè)月。在剛剛過去的7月，中國人大網(wǎng)還將草案對(duì)外進(jìn)行了為期一個(gè)月的公開征求意見。

??按照過往慣例，法律修正案一般歷經(jīng)二審或三審后被表決通過。由于在征地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面做了較大修改，草案一旦表決通過后，將對(duì)當(dāng)今農(nóng)村土地制度以及城鄉(xiāng)土地市場的格局產(chǎn)生較大影響。

??集體建設(shè)用地入市將全國鋪開

??土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民眾權(quán)益。作為土地領(lǐng)域的基本大法，土地管理法的“與時(shí)俱進(jìn)”尤為重要。

??現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來，歷經(jīng)了1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

??而隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和《物權(quán)法》的公布實(shí)施，農(nóng)村土地管理制度改革受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

??2018年12月23日，草案首次提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議。此時(shí)距離上輪土地管理法修訂，已經(jīng)過去了14年。

??本輪土地管理法修訂的主要內(nèi)容涉及土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度以及其他修改。這些也都是當(dāng)前土地管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)所在。這些修改內(nèi)容的最終指向，也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一的大目標(biāo)。

??長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對(duì)等，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。

??今年年初，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求，在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

??為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，草案刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定。草案明確，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

??集體建設(shè)用地入市問題關(guān)系到當(dāng)今土地供應(yīng)格局的變化，對(duì)于一些房地產(chǎn)熱點(diǎn)城市，如果集體建設(shè)用地能夠順利入市，有望緩解國有建設(shè)用地相對(duì)緊張局面。

??中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎曾對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，而不需要像過去那樣先收歸國有，將有多種效應(yīng)：第一，它增加了產(chǎn)業(yè)用地，現(xiàn)在搞特色小鎮(zhèn)、搞鄉(xiāng)村振興的地從哪來，這就是一個(gè)有效渠道；第二，增加農(nóng)民收入，原先集體經(jīng)營性建設(shè)用地收歸國有，大部分收益會(huì)由政府獲得，農(nóng)民分得比較少，以后有望改變；第三，改變了原先地方政府通過土地財(cái)政增收的辦法，他們需要更多地考慮轉(zhuǎn)型，這也是增量效應(yīng)。

??按照草案一審稿，集體建設(shè)用地可以入市的條件是：土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，且明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

??截至目前，相關(guān)部門并未發(fā)布過全國集體經(jīng)營性用地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但曾有學(xué)者統(tǒng)計(jì)稱，全國大約有4000萬畝存量集體經(jīng)營性用地。

??自2015年開始，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，全國33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革試點(diǎn)。截至去年12月，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元。

??一旦草案通過，意味著集體建設(shè)用地入市將不再局限在上述33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，而將是全面鋪開，可以入市的集體建設(shè)用地?cái)?shù)量可能大幅增加。

??農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心研究院廖洪樂曾對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，集體建設(shè)土地入市此前在南部一些沿海省份已經(jīng)有不少案例，待土地管理法修改后，這些做法就獲得了一種法律上的確認(rèn)，也就有可能更大規(guī)模地推廣開來。

??在本輪土地管理法修訂之前，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)在2017年批準(zhǔn)了十多個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房的試點(diǎn)工作。如果草案最終通過，也意味著這項(xiàng)試點(diǎn)可能在更多城市推廣。

??廖洪樂認(rèn)為，草案應(yīng)該在兩個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整：一是放寬可以入市的集體建設(shè)用地范圍，不要僅僅局限在“經(jīng)營性用地”，這樣可以大大增加可以入市的集體建設(shè)用地規(guī)模；二是拓寬入市后的集體建設(shè)用地用途，讓其可以介入住房市場，比如利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，建設(shè)保障性住房等。

??易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)曾對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，當(dāng)前租賃市場用地還是面臨很多壓力的，很多大城市供地力度不大，要在2020年形成相對(duì)好的租賃市場，類似集體建設(shè)用地必須有政策改革。后續(xù)此類用地入市的積極性將增加，這有助于擴(kuò)大租賃用地來源，進(jìn)而形成更好的租賃市場發(fā)展條件。

??保留征地口子

??雖然以后部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，不用再經(jīng)過“土地征收”環(huán)節(jié)，但土地管理法修訂仍然為征地留了“幾個(gè)口子”。

??原國土資源部部長姜大明曾撰文稱，多年來，土地征收制度在保障我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求方面作出了歷史性貢獻(xiàn)。但在實(shí)踐中，現(xiàn)行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規(guī)模和被征地農(nóng)民數(shù)量逐年增加，征地引發(fā)的社會(huì)矛盾也逐年增多，導(dǎo)致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

??此次土地管理法修訂意在縮小征地范圍，明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

??其中成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開發(fā)”征地，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。

??2018年12月初次審議之后，針對(duì)草案一審稿中對(duì)征地情形的有關(guān)規(guī)定，一些全國人大常委會(huì)委員、人大代表和地方、部門、社會(huì)公眾建議，征地情形應(yīng)與憲法、物權(quán)法等規(guī)定相一致，有關(guān)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)符合規(guī)劃，進(jìn)一步限定征地范圍。

??為此，草案二審稿作出修改，明確規(guī)定“為了公共利益的需要”可以依法實(shí)施征地，同時(shí)增加規(guī)定，確需征地的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開發(fā)建設(shè)還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

??草案二審稿還進(jìn)一步完善了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，增加了區(qū)片綜合地價(jià)“至少每五年調(diào)整或者重新公布一次”的規(guī)定，還增加了對(duì)因征收農(nóng)村村民住宅造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。