自《土地管理法》修訂草案向全國(guó)人大常委會(huì)提出審議以來(lái)，每一次會(huì)議對(duì)修法的討論都會(huì)引起輿論關(guān)注。與此次法律修訂有關(guān)的土地制度三項(xiàng)改革試驗(yàn)時(shí)間已經(jīng)不短，修訂草案的通過(guò)也就算對(duì)改革試驗(yàn)做了一個(gè)總結(jié)。這意味著，我國(guó)土地制度改革暫時(shí)畫上了一個(gè)句號(hào)。這項(xiàng)改革近日已收獲很高的贊譽(yù)。

從《土地管理法》修訂前后兩個(gè)版本對(duì)比看，法律條款確實(shí)有很大變化。但從改革的實(shí)際進(jìn)程看，修訂后的法律對(duì)土地管理實(shí)際工作不會(huì)有很大影響。正如有關(guān)官員在修訂草案通過(guò)后的記者招待會(huì)上所說(shuō)，新的法律通過(guò)以后，土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)業(yè)等都不會(huì)有明顯變化。也可以說(shuō)，新法通過(guò)之際，商界不必亢奮，百姓也不需擔(dān)心自己不小心丟失什么機(jī)會(huì)，政策研究者也沒有必要急于預(yù)判大的商機(jī)顯現(xiàn)。

新法多數(shù)內(nèi)容是對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新的追認(rèn)

如同土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)內(nèi)容的大部分是對(duì)我國(guó)改革實(shí)踐的追認(rèn)一樣，新法有關(guān)條款也是如此。例如，被有關(guān)官員重點(diǎn)介紹的新法中關(guān)于獲取建設(shè)用地不再通過(guò)國(guó)家征地唯一路徑實(shí)現(xiàn)的新內(nèi)容，其實(shí)在實(shí)踐中早已成為事實(shí)。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體在改革初期大量興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，后來(lái)絕大部分企業(yè)關(guān)閉，建設(shè)用地被用來(lái)引進(jìn)村外投資者興辦非農(nóng)企業(yè)。這種做法已經(jīng)突破《土地管理法》的限制，但被官方默認(rèn)。這種建設(shè)用地被稱為“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。

現(xiàn)實(shí)情況是，發(fā)達(dá)地區(qū)的這種土地基本上全部入市，且使用效率不高，通過(guò)整合以后還有增大供應(yīng)的可能性，但整合的難度比較大。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種土地本來(lái)很少，可供入市的土地?cái)?shù)量更少。

新法實(shí)施后，這類土地盡管可以不經(jīng)過(guò)國(guó)家征地直接入市，但土地入市的規(guī)模、用途都會(huì)由政府計(jì)劃控制，建設(shè)用地市場(chǎng)的基本形勢(shì)不會(huì)明顯變化。此次法律修訂所涉及的征地范圍、程序及補(bǔ)償辦法，也多由既往頒布的官方紅頭文件做過(guò)部署，在實(shí)踐中也基本形成事實(shí)。例如，近年來(lái)我國(guó)各地的征地補(bǔ)償價(jià)格已經(jīng)有了顯著差異，實(shí)際情形與新法要求的“按照區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償”的規(guī)定基本一致。新法所規(guī)定的關(guān)于征地范圍確定的“公共利益需要”基準(zhǔn)，其實(shí)比較寬泛，給地方政府留下了比較大的自由裁量權(quán)，所以對(duì)地方政府的征地行為不會(huì)產(chǎn)生明顯影響。

追認(rèn)改革實(shí)踐創(chuàng)新當(dāng)然也有重要意義。關(guān)注土地事務(wù)的人們大多知道，土地官司很難打。土地領(lǐng)域的利益糾葛復(fù)雜，相關(guān)法律不完善，紅頭文件比較多，地方政府的自由裁量權(quán)較大，都給“依法治地”帶來(lái)了困難。很多好的做法具有地方特色，但在一個(gè)地方管用，換個(gè)地方就可能不管用，因此出現(xiàn)土地管理方面“一國(guó)多制”的情況。解決這些問(wèn)題，需要完善法律。例如，目前多數(shù)地方對(duì)于進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，并不要求其退出宅基地，但在實(shí)施村莊整理中，有的地方按照村民“一戶一宅”的法律規(guī)定，把這些村民排除在“拆舊劃新”政策之外，或者實(shí)行差異性政策。此次法律修訂，對(duì)解決類似問(wèn)題具有很大作用。

明確“永久基本農(nóng)田”是最大亮點(diǎn)

此次《土地管理法》修訂的最大亮點(diǎn)，我認(rèn)為不是取消了關(guān)于獲得建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地的規(guī)定，因?yàn)樵趯?shí)踐中這項(xiàng)規(guī)定早已被突破，甚至連北京城市建成區(qū)內(nèi)也有集體建設(shè)用地。從國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，這次修法明確了關(guān)于“永久基本農(nóng)田”的法律定位，這才是很有意義的立法行動(dòng)，也是此次修訂的最大亮點(diǎn)。

保護(hù)農(nóng)地對(duì)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展十分重要。我們有號(hào)稱“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，但在具體落實(shí)上并不盡如人意。有時(shí)候，相關(guān)部門出臺(tái)的小政策會(huì)與農(nóng)地保護(hù)的大政策發(fā)生矛盾；有的地方在違反農(nóng)地保護(hù)政策后僅通過(guò)罰款處理。我國(guó)并不缺少建設(shè)用地，真正問(wèn)題是建設(shè)用地的使用效率太低。在現(xiàn)行土地管理機(jī)制下，無(wú)論增加多少建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)，都平衡不了地方政府對(duì)建設(shè)用地需求的饑渴癥。這種情形還使得擁有承包地的農(nóng)戶對(duì)土地用途預(yù)期不穩(wěn)定，造成農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)的困難，妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。這次修法強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)，農(nóng)地的80%被固定為永久基本農(nóng)田，有利于提高我國(guó)現(xiàn)有建設(shè)用地的產(chǎn)出效率，穩(wěn)定農(nóng)民的土地用途和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格預(yù)期，具有現(xiàn)實(shí)意義。目前國(guó)家正在推進(jìn)永久基本農(nóng)田的劃定工作，新法出臺(tái)將加速此項(xiàng)有深遠(yuǎn)歷史影響的工作的推進(jìn)。

新法落實(shí)有待相關(guān)條例出臺(tái)

《土地管理法》相當(dāng)于國(guó)土管理的小憲法，法條內(nèi)容涉及土地管理的方方面面，但多為原則性條款，不會(huì)太細(xì)化。這部法律的落實(shí)，需要相關(guān)領(lǐng)域更具體的立法支持，需要國(guó)家行政部門出臺(tái)更多管理?xiàng)l例細(xì)化和落實(shí)。從當(dāng)前我國(guó)土地管理實(shí)踐看，在以下若干問(wèn)題上，配合新法的管理?xiàng)l例在制定或修訂時(shí)應(yīng)予以注意。

第一，關(guān)于征地范圍，應(yīng)在有關(guān)條例中做出更細(xì)致的規(guī)定。類似連片開發(fā)土地的征收，可以通過(guò)規(guī)劃管理機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，而不一定采用國(guó)家征地手段。北京市大興區(qū)在這方面積累了很好的經(jīng)驗(yàn)，值得推廣。大興區(qū)的做法有可能產(chǎn)生集體土地的高額增值收益，可以通過(guò)相關(guān)稅收制度的改變進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第二，關(guān)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的確定，應(yīng)通過(guò)相關(guān)條例的制定加以細(xì)化。中西部地區(qū)的“空心村”較多，通過(guò)村莊整治節(jié)約出來(lái)的土地應(yīng)該看作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并給地方政府以統(tǒng)一置換的自主權(quán)。

第三，在實(shí)施更嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田保護(hù)制度的同時(shí)，應(yīng)該在實(shí)行“長(zhǎng)時(shí)段總額控制”的條件下，將其他農(nóng)用地的管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，有利于基層政府盤活利用效率低的零星小塊土地，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。

第四，在出臺(tái)房地產(chǎn)稅征收制度的前提下，可以探索放開農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，使農(nóng)村閑置建設(shè)用地能夠更高效地利用起來(lái)，為提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量發(fā)揮作用。“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)放在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的背景下考量，農(nóng)戶在城市獲得穩(wěn)定居所后，應(yīng)該允許其將農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)給村外居民。防止農(nóng)村出現(xiàn)過(guò)度建設(shè)“豪宅大院”的情形，應(yīng)通過(guò)房地產(chǎn)稅征收和環(huán)境政策調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。