地方融資平臺(tái)曾較好地適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，有效促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，但由于地方債務(wù)膨脹，引發(fā)了對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。在此背景下，中央明確要求加快地方融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

??地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的背景

??地方融資平臺(tái)是1994年分稅制改革后的一種金融方面的創(chuàng)新安排。這種安排幫助地方政府通過(guò)財(cái)政撥款、土地注入、股權(quán)劃撥等方式組建了合格的融資主體，為地方政府想投資的項(xiàng)目快速籌集所需資金，為城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

??可是，融資平臺(tái)工具的濫用也使地方債務(wù)膨脹了起來(lái)。2013年末中央政府梳理地方政府債務(wù)，總額達(dá)到了17.9萬(wàn)億元。最新一輪摸底，2018年末，地方政府顯性債務(wù)額18.4萬(wàn)億元。通過(guò)對(duì)融資平臺(tái)等的違規(guī)擔(dān)保和承諾以及變相舉債，地方政府也產(chǎn)生了大量的隱性債務(wù)。

??對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府已有十分清醒的認(rèn)識(shí)，通過(guò)新修訂的《預(yù)算法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《政府投資條例》等一系列的法律法規(guī)政策來(lái)看，解決的基本思路是“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)”：一方面，打開(kāi)地方政府發(fā)債通道，允許地方政府規(guī)范舉債，硬化預(yù)算約束，對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助；另一方面，明確要求剝離地方融資平臺(tái)公司政府融資職能，加快融資平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

??不過(guò)，當(dāng)前地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也存在一些問(wèn)題。

??比如，迫于壓力下的平臺(tái)轉(zhuǎn)型有名無(wú)實(shí)。一些地方為了完成任務(wù)，平臺(tái)轉(zhuǎn)型只是走個(gè)形式，發(fā)個(gè)“不再承擔(dān)政府融資職能”之類的聲明?；蛘邽榱税l(fā)債需要，滿足原銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)退出條件粉飾報(bào)表，其實(shí)質(zhì)并沒(méi)發(fā)生多大變化。不少地方退出企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和地方經(jīng)濟(jì)增速以及財(cái)政收入增速緊密相關(guān)，表明不少退出企業(yè)仍然具有明顯的地方政府融資平臺(tái)特征。

??又比如，平臺(tái)企業(yè)政企責(zé)任邊界仍然模糊，阻礙了轉(zhuǎn)型。一方面，地方融資平臺(tái)主要為地方政府融資服務(wù)，和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主的一般國(guó)企相比，政府部門(mén)的管制之手仍在，具有更為強(qiáng)烈的行政色彩和預(yù)算軟約束特征難以真正進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。另一方面， 融資平臺(tái)和地方政府政企合一模式，讓融資平臺(tái)成為政府的延伸部門(mén)，承擔(dān)了本由政府承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)功能，其主要職責(zé)是融入資金解決建設(shè)資金缺口，成為了政府的“借款工具”，同時(shí)將大量資金投資于明顯非營(yíng)利的公益項(xiàng)目，使融資平臺(tái)的主營(yíng)業(yè)務(wù)能力弱，市場(chǎng)化程度低，難以有效進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。

??此外，平臺(tái)主體自身有其特殊性，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難度較大。

??一是平臺(tái)資產(chǎn)較為特殊，資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱。表現(xiàn)為投融資分離，較多融資平臺(tái)主要職能是融資，其在具體項(xiàng)目投入時(shí)還是原來(lái)政府的財(cái)政體系和職能部門(mén)推進(jìn)實(shí)施，具體形成的資產(chǎn)，除高速公路等部分項(xiàng)目外，大多數(shù)并未直接體現(xiàn)在平臺(tái)公司，只是在應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、預(yù)付賬款等流動(dòng)資產(chǎn)科目反映。反映在平臺(tái)公司賬上的資產(chǎn)，主要是通過(guò)新設(shè)子公司，以項(xiàng)目方式進(jìn)行，高層平臺(tái)不了解最終底層資產(chǎn)情況，無(wú)法真實(shí)經(jīng)營(yíng)。且較多的政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資量大，建設(shè)周期和投資回收期長(zhǎng)，大部分為社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品，除少數(shù)房地產(chǎn)等收益好且見(jiàn)效快的項(xiàng)目外，市場(chǎng)變現(xiàn)能力較弱，單獨(dú)處置難度較大。

??二是平臺(tái)缺乏獨(dú)立的項(xiàng)目識(shí)別能力。轉(zhuǎn)型前，融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目都是政府指定的，不必?fù)?dān)憂投資對(duì)象有無(wú)，轉(zhuǎn)型后，要求按照企業(yè)一樣獨(dú)立進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別決策，實(shí)現(xiàn)“有投資就有回報(bào)”，實(shí)際難度很大。

??三是缺乏應(yīng)對(duì)一般經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。脫離地方政府直接保護(hù)，進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，融資平臺(tái)和一般企業(yè)沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別，但由于前期只是完成融資任務(wù)，其應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力建設(shè)不足，容易帶來(lái)較大的損失。此外，缺乏必要的專業(yè)人才和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。較多的融資平臺(tái)公司除了在基建方面有一定的人才積累外，缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制和適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的人才隊(duì)伍建設(shè)，阻礙了平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

??加快地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的對(duì)策建議

??第一，因地制宜制定轉(zhuǎn)型規(guī)劃，穩(wěn)妥化解地方風(fēng)險(xiǎn)。

??融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，除了關(guān)閉部分的空殼平臺(tái)外，大多數(shù)融資平臺(tái)都已積累了大量的資源和運(yùn)作基礎(chǔ)，具備繼續(xù)存在的條件和意義。但是其具體的轉(zhuǎn)型方向和轉(zhuǎn)型方式，要根據(jù)各區(qū)域資源稟賦、財(cái)政財(cái)力、城市發(fā)展階段等不同制定不同的轉(zhuǎn)型規(guī)劃，比如東部地區(qū)城市基礎(chǔ)建設(shè)基本完成，轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)可能是資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)和功能延伸，而西部地區(qū)基建任務(wù)還很重，轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是選擇市場(chǎng)化推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

??轉(zhuǎn)型過(guò)程中要注意穩(wěn)妥化解存量風(fēng)險(xiǎn)以及這些存量債務(wù)的穩(wěn)妥處置，這是實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。要逐一厘清存量債務(wù)來(lái)源的項(xiàng)目性質(zhì)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目債務(wù)，如果項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋本息，要依靠項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)性收入進(jìn)行債務(wù)償還。對(duì)于無(wú)收益性項(xiàng)目債務(wù)，地方政府要統(tǒng)一協(xié)調(diào)合理安排化解措施。

??第二，打造平臺(tái)轉(zhuǎn)型所需的良好配套環(huán)境。

??一是理順政府和平臺(tái)企業(yè)關(guān)系。政府要將純?nèi)谫Y平臺(tái)職責(zé)和純公益項(xiàng)目建設(shè)職責(zé)從平臺(tái)企業(yè)剝離出來(lái)，通過(guò)發(fā)行地方債的方式將投資建設(shè)資金納入地方公共財(cái)政預(yù)算管理。地方政府要從平臺(tái)企業(yè)的日常管理中脫身出來(lái)，把自主經(jīng)營(yíng)決定權(quán)交給平臺(tái)，發(fā)揮好股東權(quán)利，協(xié)助完善平臺(tái)企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，形成市場(chǎng)化獨(dú)立決策機(jī)制。夯實(shí)地方政府公共政策的供給者和市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)管者職責(zé)，強(qiáng)化外部監(jiān)管。

??二是要建立公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化保障體系。地方政府要對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)建立市場(chǎng)化的保障體系，要通過(guò)放開(kāi)公共資源領(lǐng)域準(zhǔn)入、建立完善配套相關(guān)制度，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等方式，確保開(kāi)放和規(guī)范同步，國(guó)有資本保值增值、民眾福利以及社會(huì)資金的合法權(quán)益都得到有效保障。

??三是建立平臺(tái)轉(zhuǎn)型所需的市場(chǎng)化融資服務(wù)體系。比如地方政府可以出資成立擔(dān)保公司，以市場(chǎng)化形式對(duì)融資平臺(tái)企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)，建立財(cái)政與項(xiàng)目收益相結(jié)合的公益項(xiàng)目專項(xiàng)基金、配套經(jīng)營(yíng)性資源等。

??第三，多種方式增強(qiáng)轉(zhuǎn)型企業(yè)市場(chǎng)發(fā)展能力。

??一是準(zhǔn)確進(jìn)行市場(chǎng)轉(zhuǎn)型定位。依據(jù)其自身在基礎(chǔ)設(shè)施方面的經(jīng)驗(yàn)和資源積累優(yōu)勢(shì)，融資平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型目標(biāo)定位，可以選擇的方向是提高準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的籌措資金、資本再投能力；通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)，盤(pán)活平臺(tái)沉淀的國(guó)有資產(chǎn)，提高存量資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效益，增加經(jīng)濟(jì)收入；以主體業(yè)務(wù)為依托，積極探索多元化的經(jīng)營(yíng)性方向等方面。

??二是完善企業(yè)內(nèi)部管理。要通過(guò)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)，完善管理機(jī)制和風(fēng)控機(jī)制等方式，提升轉(zhuǎn)型企業(yè)的市場(chǎng)發(fā)展能力。

??三是借鑒國(guó)有企業(yè)管理思路，建立有針對(duì)性的公益、半公益、經(jīng)營(yíng)性三類平臺(tái)分類考核機(jī)制。比如公益類重點(diǎn)考核成本運(yùn)營(yíng)效率、大眾服務(wù)質(zhì)量和可靠度；半公益類，重點(diǎn)考核其項(xiàng)目規(guī)范安全管理能力；經(jīng)營(yíng)類業(yè)務(wù)重點(diǎn)考核其國(guó)有資產(chǎn)的保值增值能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

??此外，要積極支持平臺(tái)企業(yè)投融資模式創(chuàng)新。

??比如支持發(fā)行資產(chǎn)支持證券或資產(chǎn)支持票、探索境外債券、保險(xiǎn)資金債權(quán)投資計(jì)劃等創(chuàng)新工具，為轉(zhuǎn)型平臺(tái)企業(yè)發(fā)展注入新的經(jīng)營(yíng)活力。