目前，在中央和地方同時減收的背景下，有必要調整央地之間的收入劃分，而調整的原則是在保持中央與地方的財力格局相對穩(wěn)定的原則下，適度地向地方傾斜。

財稅體制改革中“最難啃的骨頭”或將迎來突破口。

日前，國務院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》）。該文件旨在理順央地財政分配關系，支持地方政府落實減稅降費、緩解其財政運行困難。

更值得關注的是，《方案》明確了多項調整中央與地方收入劃分的措施，涉及增值稅收入劃分及留抵退稅分擔機制、消費稅收入劃分及征收環(huán)節(jié)調整等。

該文件一出，即引起社會輿論關注，為處于十字路口的中央與地方收入劃分規(guī)劃了改革線路圖。

從40年前的財政大包干結束“大鍋飯”體制，到二十多年前的分稅制改革，中央與地方財政關系的每一次變革不僅影響未來數(shù)十年的投資，而且對經(jīng)濟發(fā)展的模式帶來一定的影響。

如今，央地財政收入關系再次走到十字路口，會帶來哪些影響值得觀察。

兩大稅種試水央地分稅

2016年5月1日全面推行“營改增”之后，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，在兩到三年的過渡期內(nèi)，中央與地方按“五五分享”的原則對增值稅收入進行劃分。

如今過渡期限已到，對于第一大稅種的增值稅，《方案》首先就明確了將繼續(xù)保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。

“地方只有知道自己有多少錢，才能合理制定未來的支出政策?！敝袊斦茖W研究院副院長白景明向《中國新聞周刊》分析認為，在保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定的大原則之下，明確增值稅收入繼續(xù)保持“五五分享”，就穩(wěn)定了地方收入的預期，也為落實經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提供了財力保障。

今年3月，財政部、稅務總局、海關總署聯(lián)合發(fā)布《關于深化增值稅改革有關政策的公告》，自今年4月1日起，中國全面試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，只要增值稅一般納稅人符合規(guī)定的條件，不再區(qū)分行業(yè)，都可以申請退還增值稅增量留抵稅額。9月4日，財政部、稅務總局又發(fā)布公告，增大了部分先進制造業(yè)的退稅金額，對于符合條件的增量留抵退稅額允許在計算時全額退還。

這項政策大大緩解了企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。據(jù)國家稅務總局發(fā)布的消息，這幾年正處于轉型升級的東風乘用車公司，2018年共獲得2.56億元增值稅留抵退稅，預計今年10月份，該公司將能享受到1.53億元增值稅留抵退稅。

然而，在“五五分享”的格局下，地方政府也同樣面臨50%的留抵稅額，這對于已經(jīng)面臨減收的地方政府而言，無疑是巨額的財政壓力。

為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，《方案》調整完善增值稅留抵退稅分擔機制，規(guī)定增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調庫。

在中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震看來，此舉不但減輕了地方政府的財政壓力，更均衡了地區(qū)間的財政收入，因為留抵退稅的額度較大的地區(qū)，要么是固定投資規(guī)模較大的地區(qū)，往往也是經(jīng)濟發(fā)展較慢的后發(fā)區(qū)域，財力有限。要么是研發(fā)投入較大的地區(qū)，創(chuàng)新型的中小企業(yè)較多，盡管地區(qū)財力較為充裕，要刺激企業(yè)創(chuàng)新，也必須直面留抵退稅的壓力。

蔣震給《中國新聞周刊》舉了個例子，假設位于深圳的某手機生產(chǎn)商需要向位于河北的鋼鐵生產(chǎn)商購買鋼材，手機生產(chǎn)商的進項稅款交給了河北，而銷項稅款則在深圳，退稅由深圳承擔，這就造成了不公平的情況。按照《方案》，深圳先承擔15%留抵退稅，其余由中央統(tǒng)籌調控，這樣有利于公平原則。

在《方案》的三大舉措中，更大的亮點在于對消費稅的調整，不僅將征收環(huán)節(jié)后移，從生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收轉為批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，更是擬將消費稅穩(wěn)步下劃給地方。

根據(jù)《方案》，首先在高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目先行試點，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。

財政部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，今年1~9月，中國國內(nèi)消費稅收入11448億元，同比增長15.8%，如果消費稅全部劃轉地方，或將成為地方一項穩(wěn)定稅種，大大增加地方財政收入。目前，中國對15類商品征收消費稅，包括煙、成品油、小汽車、酒、貴重首飾珠寶、摩托車、高檔手表、高爾夫球和球具、游艇、高檔化妝品、木制一次性筷子、實木地板、鞭炮煙火、電池、涂料等。其中，煙、油、車、酒等四類商品貢獻了國內(nèi)消費稅99%的稅額，僅煙草制品的消費稅稅額，2018年占比就高達53%以上。

“《方案》只對部分品目試點，主要是起到一個示范作用，而且如果征管環(huán)節(jié)后移，對于煙酒車油這四大品目來說，征管成本也是一大考驗?！笔Y震認為，除了煙草制品在批發(fā)零售環(huán)節(jié)有專賣制度外，其余的幾大品目進入到批發(fā)零售環(huán)節(jié)進行征管，從關注幾家生產(chǎn)商變成關注所有批發(fā)零售商，從集中征管變?yōu)榉稚⒄鞴?，如果沒有可靠的征管經(jīng)驗，很容易增加征管成本。

有專家還表達了另一種擔憂。對外經(jīng)貿(mào)大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院財政稅務學系教授鄭榕就認為，消費稅的15個品類，要么是損害健康的商品，要么是環(huán)境破壞型商品，要么是奢侈型消費品，要么是資源耗竭類商品，均體現(xiàn)“寓禁于征”的調節(jié)作用，如果劃給地方，為了增收，必然出臺政策刺激消費。

以煙草為例，云南是煙草大省，消費稅多在云南征收，過去，消費稅是中央稅，必須上繳中央。如果劃到地方，各地為了獲得這部分稅收，可能會一定程度上刺激地方政府投資于這些領域。“消費稅不鼓勵消費，卻鼓勵生產(chǎn)，這是不應該的?！笔Y震說。

捉襟見肘的地方財政

《方案》出臺的初衷，是為了進一步理順中央與地方財政分配關系，支持地方政府落實減稅降費政策、緩解財政運行困難。

全面推行“營改增”后，地方失去了營業(yè)稅這一主體稅種，地方財政運行困難并未得到緩解。

事實上，個稅改革后，個人所得稅今年1~9月也同比下降29.7%，按照今年政府工作報告提出的，全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元要求，地方財政減收形勢嚴峻。

10月16日，國務院常務會議信息顯示，今年前8個月全國減稅降費1.5萬多億元，預測全年減稅降費將超過2萬億元目標。

在這一背景下，地方收入大幅減少，目前已有16個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）公布了1~8月財政收入情況，其中，14個省（市、自治區(qū)）財政收入同比增幅遠低于2018年同期增幅。有5個?。ㄊ?、自治區(qū)）財政收入同比負增長，吉林省降幅更是達到9.4%。

根據(jù)財政部剛剛發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年1~9月，地方一般公共預算本級支出153533億元，同比增長9.4%。地方收支矛盾愈發(fā)凸顯，一些地方的財力面臨極大困難。

“很多地方財力連維持‘三?！汲蓡栴}，更別提投資和建設了?！笔Y震介紹，所謂“三?！奔幢９べY、保運轉、保民生，這是地方財力最基本的保障。

然而，在政績觀的刺激下，各地都有較大的建設和投資需求。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，今年以來基礎設施投資增速保持在4.0%左右，8月份開始，增速連續(xù)兩個月回升。前三季度，基礎設施投資同比增長4.5%。13個基礎設施行業(yè)中，道路運輸業(yè)投資增長7.9%；公共設施管理業(yè)投資增長0.9%，增速由負轉正。

在“稅”上減少的收入，或可從“費”上彌補。財政數(shù)據(jù)顯示，今年1~9月，全國一般公共預算收入中的稅收收入126970億元，同比下降0.4%；非稅收入23708億元，同比增長29.2%。地方政府性基金預算本級收入50077億元，同比增長8.3%，其中土地出讓收入同比增長5.8%。

與此同時，一些地方政府將目光放到了債務融資上。最新數(shù)據(jù)顯示，今年前9個月累計發(fā)行地方債41821.91億元，其中發(fā)行新增債券30367.09億元，發(fā)行進度99.43%。今年新增地方債券發(fā)行幾近達到全國人大批準的債務限額。

無論是舉債，還是收費，對于地方財力而言都是不可持續(xù)的，不但破壞當?shù)貭I商環(huán)境，更將帶來巨大的債務風險。

在這種情況下，政府和學界開始對分稅制進行反思，試圖破解中央和地方財政收入如何劃分這一難題。

收入劃分亟待破題

1994年的分稅制改革，對中央政府與地方政府財權事權進行重新劃分，財權上移、事權下移，強化了中央財政的宏觀調控能力。

“從整體上講，分稅制改革適應了中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是在處理中央和地方的關系、政府和企業(yè)關系方面，發(fā)揮了重要的作用，但現(xiàn)在也漸漸開始出現(xiàn)了一些問題。”中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授，中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成進一步向《中國新聞周刊》解釋說，比如營改增以后，地方缺乏獨立的主體稅種，在營改增以前，營業(yè)稅一般占地方財政收入的23%到25%，無論是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是中西部地區(qū)，都幾乎占到近1/4的財力。

而營改增以后，增值稅成為了中央和地方的共享稅，地方?jīng)]了主體稅源，“目前的狀態(tài)是，地方稅在萎縮，中央稅也在萎縮，共享稅規(guī)模太大。”溫來成表示。而這兩年隨著減稅降費力度加大，對于地方財政而言，收入減少，支出卻并沒有壓縮，地方政府財力緊張，除了適度增加發(fā)債外，還需要對中央和地方的分配關系做一些調整。

“在中央和地方同時減收的背景下，有必要調整央地之間的收入劃分，而調整的原則，實際上早在中共十八屆三中全會就確定下來了，因此，在保持中央與地方的財力格局相對穩(wěn)定的原則下，適度地向地方傾斜?！卑拙懊髡f。

中共十八屆三中全會對新一輪財稅體制改革提出了三大任務：改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。六年來，隨著新預算法的頒布實施，預算管理制度改革取得實質性進展，而以“營改增”和個人所得稅改革為代表的稅制改革，也在不斷推進。

相比之下，央地財政關系改革總體進展仍相對緩慢，成為新一輪財稅體制改革中的“硬骨頭”，特別是地方事權與財權不匹配的矛盾，在整體財政收入萎縮的狀態(tài)下，顯得尤為突出。

此次《方案》以增值稅和消費稅為切入點，是否能撬起并推動中央和地方事權和支出責任改革？在溫來成看來，此次調整只是一種局部性或者階段性的調整，要較好地處理中央和地方的關系，必須對現(xiàn)行的分稅制體制作出較為全面的調整。他認為，目前的狀況和1994年分稅制改革時的初衷還有些距離，從國際經(jīng)驗來看，在劃分中央和地方收入的時候，世界各國都是中央財政本級占主導地位，一般在60%以上，而中國最近幾年中央本級收入所占的比例實際上是在下降，目前才47%左右。

“目前只是通過階段性的調整，暫時緩解地方財政的困難，在各方面條件成熟，關系理順的情況下，下一步就應對現(xiàn)行的分稅制進行徹底的改革，才能夠理順中央和地方的關系?！睖貋沓杀硎?，按照目前中央的政策，要穩(wěn)定現(xiàn)行的中央和地方財力分配格局，但隨著營改增的全面實施，中央和地方的關系必須加快改革，“否則，地方政府沒有主體財源，后續(xù)相關政策的實施會越發(fā)困難?！?/p>

溫來成認為，在現(xiàn)行體制下，地方政府對于土地財政的依賴程度依然較高，有些地方甚至達到60%左右，而在稅和費的關系上，目前地方財政對“費”的依賴程度也比較高。

盡管《方案》對于消費稅劃轉地方做了相關指引，但在多位專家看來，消費稅15個品目全部劃轉地方并不現(xiàn)實，但此舉為完善地方稅體系提供了一些思路。下一步，房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、資源稅等，能否填充到地方稅中，成為地方較為穩(wěn)定的主體稅種，已經(jīng)在理論界有所討論。

溫來成認為，1994年的分稅制改革，只是解決了稅的問題，但對地方政府債務問題，地方政府收費權限的問題等并沒有涉及。目前，稅、費、債較為脫節(jié)，下一步，應該將這些資金來源統(tǒng)籌起來考慮，形成一個完整的方案，使地方有相應的財力去履行其應承擔的職責和事權，達到財權和事權相匹配。

“而在這一過程中，必須強調，在財政收入劃分的時候，需要保障中央財政收入在全國財政收入中占主導地位，然后通過轉移支付，使大部分支出在地方得以實現(xiàn)?！睖貋沓烧f，“也就是在制度設計上，作為大國，應保證中央的宏觀調控能力，保證中央政令暢通，在市場經(jīng)濟條件下，中央的權力，該下放給地方或企業(yè)的，必須下放，該集中的，也必須集中，不能簡單地理解為放權讓利。”

在蔣震看來，下一步稅收改革，最大的問題是要明確事權，各級政府該干什么事，該承擔怎樣的支付責任，必須明確，可以探索建立一套全國主體功能區(qū)相適應的財政事權的體制，有所為有所不為，有的地方專心保護生態(tài)就可以了，有的地方則可以發(fā)展項目，開展土地建設。

“從整體來說，改革其實是一個聯(lián)動的過程，是一套有機的體系，不是單兵突進，歸根結底，財稅體制改革還是要瞄準社會經(jīng)濟發(fā)展最根本的問題?！笔Y震說。