全面提升國有金融資本管理的科學(xué)化規(guī)范化制度化水平

——財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹《國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》答記者問

近日，國務(wù)院辦公廳公布《國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》（國辦發(fā)〔2019〕49號，以下簡稱《規(guī)定》）。這是貫徹落實全國金融工作會議精神，完善國有金融資本管理的重要舉措，是厘清出資人職責(zé)邊界、規(guī)范履職盡責(zé)的重要基礎(chǔ)性制度。日前，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《規(guī)定》有關(guān)情況回答了記者的提問。

問：為什么要出臺《規(guī)定》？

答：出臺《規(guī)定》是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理決策部署的一項重要舉措，是明晰出資人責(zé)任、厘清職責(zé)邊界、理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和資本紐帶的迫切需要，是保障財政部門發(fā)揮職能作用、科學(xué)高效履職，積極協(xié)同打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的客觀要求。《規(guī)定》出臺有利于加快構(gòu)建國有金融資本統(tǒng)一管理框架，優(yōu)化資本戰(zhàn)略布局，增強國有金融機構(gòu)活力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力；有利于保證政策制度公平統(tǒng)一，優(yōu)化營商環(huán)境；有利于加快完善統(tǒng)一開放、公平競爭的現(xiàn)代市場體系，服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

黨中央、國務(wù)院高度重視完善國有金融資本管理工作。2018年6月30日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為做好新時期國有金融資本管理工作提供了根本遵循?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)，要研究建立統(tǒng)一的國有金融資本出資人制度，明確出資人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。全國金融工作會議也指出，要理順國有金融資本管理體制機制，明確出資人代表職責(zé)。

根據(jù)黨中央、國務(wù)院完善國有金融資本管理的有關(guān)部署，一年多來，財政部會同各地區(qū)各相關(guān)部門扎實推進(jìn)理順體制、健全制度、加強管理、全口徑報告等各項工作，近30個省份已出臺了實施意見，國有金融資本管理“九龍治水”局面得到明顯改觀。但也要看到，國有金融資本管理職責(zé)分散、授權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、部門利益固化等問題依然存在，亟需對有關(guān)工作要求進(jìn)一步細(xì)化和明確。2019年2月，習(xí)近平總書記在中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時再次強調(diào)，“要加快推進(jìn)國有金融資本集中統(tǒng)一管理，強化國有產(chǎn)權(quán)全流程監(jiān)管”。

按照中央全面深化改革委員會要求和國務(wù)院有關(guān)安排，財政部會同中央組織部、司法部、人民銀行、國資委、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等7家單位在深入調(diào)研和廣泛征求地方財政部門、金融機構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究論證，反復(fù)修改完善，起草形成《規(guī)定》稿。2019年9月，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了《規(guī)定》。2019年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)實施。

問：《規(guī)定》的總體考慮和基本思路是什么？

答：《規(guī)定》遵循公司法等法律法規(guī)，認(rèn)真貫徹落實中央改革精神，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)制、分級管理的原則，把各級財政部門集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)制度化、規(guī)范化、程序化和具體化。

《規(guī)定》堅持三項基本原則，對國有金融資本出資人職責(zé)有關(guān)事項進(jìn)行了明確。一是“以管資本為主”原則。重點管好國有金融資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護(hù)資本安全。二是市場化原則。按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”要求，借鑒國際上關(guān)于國有企業(yè)公司治理和競爭中性的有益經(jīng)驗，采用市場化管理方式，通過公司治理機制，對國家出資金融機構(gòu)依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。三是審慎性原則?？茖W(xué)界定管理邊界，明確責(zé)任清單，力求不缺位、不越位、不錯位。需要說明的是，履行出資人職責(zé)不是財政部門一家的事，還涉及到組織、黨建、紀(jì)檢監(jiān)察等多個部門。

除對出資人的職責(zé)、義務(wù)以及監(jiān)督管理等進(jìn)行具體規(guī)定外，《規(guī)定》充分考慮現(xiàn)階段管理實際和有關(guān)部門意見，提出根據(jù)需要可以分級分類委托其他部門、機構(gòu)（受托人）按受托權(quán)限管理國有金融資本，并明確要求“四個不變”，即財政部門履行出資人職責(zé)的身份不變、產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任不變、執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)制不變、全口徑報告職責(zé)不變，受托人要定期報告，接受財政部門的評價、監(jiān)督和考核。

問：《規(guī)定》對國有金融資本界定的范圍包括哪些內(nèi)容？

答：《規(guī)定》把《指導(dǎo)意見》確定的國有金融資本都納入統(tǒng)一管理范圍。國有金融資本是指國家及其授權(quán)投資主體直接或間接對金融機構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，在符合法律規(guī)定的前提下，一并納入國有金融資本管理。同時，金融機構(gòu)包括依法設(shè)立的獲得金融業(yè)務(wù)許可證的各類金融企業(yè)，主權(quán)財富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等實質(zhì)性開展金融業(yè)務(wù)的其他企業(yè)或機構(gòu)。按照全國金融工作會議關(guān)于“全面實施金融機構(gòu)及業(yè)務(wù)持牌經(jīng)營，開展金融業(yè)務(wù)必須持有金融牌照”的要求，《規(guī)定》結(jié)合當(dāng)前管理實際，堅持實質(zhì)重于形式的原則，將持有金融業(yè)務(wù)許可證和實質(zhì)性經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)都納入范圍，有利于加強國有金融資本管理，促進(jìn)相關(guān)金融機構(gòu)持續(xù)規(guī)范健康經(jīng)營。

需要指出的是，國有金融資本管理必須以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以資本為紐帶，充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律。從金融資本的基本屬性看，只有明確是國有的，才會納入國有金融資本管理范疇，執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)制，強化國有產(chǎn)權(quán)全流程監(jiān)管。財政部負(fù)責(zé)制定全國統(tǒng)一的管理規(guī)章制度，各級財政部門負(fù)責(zé)抓好分級管理工作。按照出資關(guān)系和產(chǎn)權(quán)層級，由財政部門、受托人或者其他出資企業(yè)等來履行相關(guān)股東職責(zé)。

問：國有金融資本出資人職責(zé)是什么？

答：財政部門作為出資人代表機構(gòu)，宏觀上要建立健全管住管好用好、做強做優(yōu)做大國有金融資本的管理機制和制度體系，微觀上要堅持市場化、法治化原則，根據(jù)公司法等法律法規(guī)和有關(guān)章程，對國家出資金融機構(gòu)享有資本收益、參與重大決策和選擇管理者等股東權(quán)利，并履行相應(yīng)股東義務(wù)?！兑?guī)定》明確，出資人職責(zé)主要包括，指導(dǎo)國有金融機構(gòu)改革、實施基礎(chǔ)管理、國有資本經(jīng)營預(yù)決算管理、組織收益上交，依法行使所出資金融機構(gòu)具體股東職權(quán)、制定公司章程、參與管理者考核任免、監(jiān)督保值增值，制定規(guī)章制度以及督促檢查等。同時，承擔(dān)落實國家金融政策法規(guī)、優(yōu)化資本戰(zhàn)略布局、健全資本流動機制、完善授權(quán)經(jīng)營體制、促進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、健全風(fēng)險管理和內(nèi)控體系、尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和受托人履職、接受外部和社會監(jiān)督等義務(wù)。

問：國有金融資本管理受托人職責(zé)是什么？

答：《規(guī)定》明確，財政部門根據(jù)需要可以分級分類委托其他部門、機構(gòu)管理國有金融資本，發(fā)揮國有金融資本投資、運營公司作用。受托人權(quán)利主要包括，按照受托權(quán)限和程序?qū)κ芡薪鹑跈C構(gòu)行使相關(guān)股東職責(zé)，協(xié)同推進(jìn)受托金融機構(gòu)改革，向其派出董事、監(jiān)事，參與重大事項決策、管理者選擇和考核等。同時，承擔(dān)提升國有金融資本運營效率、遵守統(tǒng)一的管理制度、監(jiān)交國有資本收益、向財政部門報告履職情況并接受評價、監(jiān)督和考核等義務(wù)。

需要說明的是，根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，加強國有金融資本管理，須堅持“集中統(tǒng)一”的總原則，根據(jù)需要可以采取委托管理的方式。委托管理原則上不改變受托金融機構(gòu)的人事、黨建、業(yè)務(wù)監(jiān)管等現(xiàn)行管理機制。受托人應(yīng)注重推進(jìn)董事會建設(shè)，通過公司治理機制，依法行使相關(guān)職責(zé)，不得干預(yù)金融機構(gòu)的正常經(jīng)營活動，不濫用股東權(quán)利損害金融機構(gòu)或其他股東的利益。

問：金融機構(gòu)國有資本管理與監(jiān)督具體包括哪些內(nèi)容？

答：金融機構(gòu)國有資本管理與監(jiān)督主要包括五個方面。一是基礎(chǔ)管理。財政部門負(fù)責(zé)健全產(chǎn)權(quán)登記、評估、轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理、穿透管理和交易監(jiān)管體系。二是收益管理。制定統(tǒng)一的國有金融資本收益管理制度，以及經(jīng)營預(yù)算管理辦法，加強金融機構(gòu)國有資本收益管理和優(yōu)化資本配置。三是財務(wù)監(jiān)管。財政部門集中統(tǒng)一開展動態(tài)統(tǒng)計監(jiān)測和金融運行分析，全面掌握國有金融資本管理運營情況。四是監(jiān)督管理。推動形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的監(jiān)督體系。五是報告制度。財政部門定期向本級黨委、政府報告，并按照法定程序向人大常委會報告。2018年10月，財政部劉昆部長受國務(wù)院委托向全國人大常委會專項報告金融企業(yè)國有資產(chǎn)情況，首次向全國人民報清“明白賬”，社會反響良好。

問：如何理解出資人和受托人參與所出資金融機構(gòu)重大事項管理和管理者選擇與考核？

答：重大事項管理屬于出資人機構(gòu)（包括委托人和受托人）的核心權(quán)利。章程是金融機構(gòu)運行的“根本大法”，出資人機構(gòu)應(yīng)強化章程管理，將與金融機構(gòu)的關(guān)系在章程中予以約定。《規(guī)定》要求，建立健全出資人機構(gòu)參與公司治理決策的工作機制，落實和維護(hù)董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利。出資人機構(gòu)通過公司治理程序，加強對所出資金融機構(gòu)重大事項的審核把關(guān)。財政部門負(fù)責(zé)擬訂國有及國有控股金融機構(gòu)薪酬分配有關(guān)制度。需要指出的是，向國有金融機構(gòu)派出股權(quán)董事，依托公司法人治理結(jié)構(gòu)行使出資人權(quán)利，通過市場化方式體現(xiàn)國有出資人意志，是履行出資人職責(zé)的有效方式，是以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措，是完善國有金融資本管理的重要內(nèi)容。

激勵約束機制是委托代理關(guān)系的核心，是公司治理的重要內(nèi)容。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，圍繞國家所有權(quán)政策導(dǎo)向，在對金融機構(gòu)進(jìn)行功能界定和分類的基礎(chǔ)上，健全管理者選任、考核、獎懲等機制，對于確保“代理人”按照“委托人”的意志行事，具有重要意義?！兑?guī)定》明確出資人機構(gòu)會同有關(guān)部門建立規(guī)則透明的提名程序，任免或者建議任免所出資金融機構(gòu)的管理者。同時，對任命的管理者進(jìn)行年度和任期考核，并據(jù)此決定獎懲和薪酬。財政部門應(yīng)健全完善國有金融資本經(jīng)營績效考核和薪酬管理制度。需要強調(diào)的是，必須把堅持黨管干部原則和發(fā)揮市場機制作用結(jié)合起來，保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和重要干部的管理權(quán)。

問：如何理解財政部門委托管理的“四個不變”？

答：一是財政部門的出資人身份不變。政府授權(quán)財政部門集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)，財政部門既是出資人，又是委托人。其他管理部門、機構(gòu)接受財政部門委托后，應(yīng)在享有權(quán)利的同時，認(rèn)真履行受托人義務(wù)，遵守國有金融資本管理相關(guān)制度，接受財政部門評價、監(jiān)督和考核。二是產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任不變。按照統(tǒng)一規(guī)制、分級管理原則，各級財政部門依法依規(guī)履行國有金融資本管理職責(zé)，負(fù)責(zé)組織實施基礎(chǔ)管理等工作，對國有產(chǎn)權(quán)變動實施全流程動態(tài)監(jiān)管。涉及股權(quán)管理的重大事項表決要經(jīng)財政部門同意，或報請本級政府批準(zhǔn)。三是執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)制不變。集中統(tǒng)一管理必須維護(hù)規(guī)則、制度的一致性，不能“撕口子、開天窗”，避免出現(xiàn)國有金融機構(gòu)“兩頭靠、兩頭套”、相互攀比、鉆政策空子的現(xiàn)象。財政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的國有金融資本管理規(guī)章制度。無論受托機構(gòu)是哪個部門，實施國有金融資本管理，都應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的管理制度。四是全口徑報告職責(zé)不變。財政部門應(yīng)定期向同級黨委、政府報告，并按照法定程序向本級人大常委會全口徑報告國有金融資本情況和管理情況。其他受托管理機構(gòu)應(yīng)定期向財政部門報告國有金融資本管理情況和其他重大事項。

問：對于國有實體企業(yè)投資金融機構(gòu)形成的資本如何加強管理？

答：國有實體企業(yè)投資金融機構(gòu)形成的資本，屬于國有金融資本范疇，應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的國有金融資本管理制度，納入全口徑報告范圍，由財政部門會同國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)加強溝通協(xié)調(diào)，組織做好落實。對于國有企業(yè)出資金融機構(gòu)，財政部門充分尊重國有實體企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)，積極支持國有實體企業(yè)依法行使具體股東職責(zé)。近年來，財政部以“管資本”為主，從產(chǎn)權(quán)登記、評估、轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理，到保值增值、績效評價、薪酬管理、經(jīng)營預(yù)算、派出董事等行使出資人職責(zé)的各相關(guān)方面，不斷完善國有金融資本管理，基本形成了較為系統(tǒng)的金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理制度體系，這些管理制度適用于不同產(chǎn)權(quán)層級的國有金融企業(yè)。

同時，根據(jù)全國金融工作會議精神和《指導(dǎo)意見》要求，要嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)融結(jié)合，嚴(yán)格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)。國有金融資本管理應(yīng)當(dāng)與實業(yè)資本管理相隔離，避免風(fēng)險相互傳遞。宜從嚴(yán)控制國有實體企業(yè)金融業(yè)務(wù)投資，對不符合監(jiān)管要求的產(chǎn)融結(jié)合機構(gòu)要逐步清理整頓、分類處置。對于與國有實體主業(yè)關(guān)聯(lián)性強的金融機構(gòu)，也須執(zhí)行統(tǒng)一的國有金融資本管理規(guī)章制度，并做好風(fēng)險隔離工作。

問：近期，財政部對貫徹落實《規(guī)定》有哪些具體安排？

答：我們將按照黨中央、國務(wù)院要求，認(rèn)真履行好《規(guī)定》明確賦予的職責(zé)，勇于擔(dān)當(dāng)、主動作為，抓緊健全國有金融資本管理的“四梁八柱”。一是優(yōu)化資本布局。推動做實國有金融資本經(jīng)營預(yù)算，平衡好分紅和資本補充需要，積極發(fā)揮國有金融資本投資、運營公司作用。合理調(diào)整國有金融資本在銀行、證券、保險等行業(yè)的比重，推動國有金融資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重點金融機構(gòu)集中，提高資本配置效率。二是規(guī)范資本運作。完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)管理辦法，開展產(chǎn)權(quán)登記專項行動，健全全流程、全覆蓋的基礎(chǔ)管理體系。加快信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)國有金融資本穿透管理和運營監(jiān)測分析。抓緊修訂金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則，強化財務(wù)監(jiān)管的風(fēng)險防控導(dǎo)向，完善投融資規(guī)劃監(jiān)督，引導(dǎo)金融機構(gòu)聚焦主業(yè)、做精專業(yè)，壓縮管理級次，降低組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度。按照市場監(jiān)管與出資人職責(zé)相分離、管資本與管黨建相結(jié)合的原則，推進(jìn)集中統(tǒng)一、全流程和穿透管理。三是強化考核激勵。完善金融機構(gòu)分類績效考核體系，以及差異化薪酬管理和中長期激勵機制，嚴(yán)格落實國有金融資本保值增值責(zé)任。落實好國有金融企業(yè)工資決定機制改革實施辦法。探索實施金融機構(gòu)員工持股計劃。四是維護(hù)資本安全。健全國有股權(quán)董監(jiān)事管理制度，明確權(quán)責(zé)利約束。強化內(nèi)外部監(jiān)督，加快形成全面覆蓋、制約有力的監(jiān)督體系。彌補制度短板，建立國有金融資本管理的監(jiān)督問責(zé)機制，健全違法違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度體系，完善責(zé)任倒查和追究機制。五是完善法治保障。按立法程序加快制定國有金融資本管理條例，及時將黨中央、國務(wù)院部署轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，實現(xiàn)權(quán)由法授、權(quán)責(zé)法定，為優(yōu)化國有金融資本管理，提供強有力的法治保障。