[ 1995年政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比例為2.5∶1。到了2005年，這個比例擴大到9.7∶1。 ]

從1999年至今，全國土地出讓總價款累計已近30萬億元，這里面地方政府拿走了多少，被征地的農(nóng)民又分到了多少？

這涉及到“土地財政”中一個重要問題，即土地的增值收益是如何分配的？所謂土地增值收益，就是改變土地現(xiàn)有用途或者增加開發(fā)強度而新增的純收益。

當(dāng)前土地增值收益的分配格局如何？比較被公眾認(rèn)可的觀點是，總體上，土地增值收益分配中政府占有份額較高，被征用土地的農(nóng)民占有份額較低。

失地農(nóng)民補償相對較低

一般而言，土地出讓總價款在減去了地上附著物補償費、青苗補償費、拆遷補償費、土地開發(fā)費和相關(guān)業(yè)務(wù)費等五項費用后，剩余金額就是土地增值收益，它包括支付給農(nóng)民的土地補償、安置補助費、農(nóng)民社會保障費用，也包括政府收取的各類稅費和獲得的出讓金純收益。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)政策研究中心研究員廖洪樂2008年的一項研究，以全國土地出讓為例，1995年全國每公頃土地出讓金純收益為66.1萬元，其中政府獲得47.2萬元，集體和農(nóng)民獲得18.9萬元，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比例為2.5∶1。到了2005年，這個比例擴大到9.7∶1。

集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠跟不上地價上漲幅度。

廖洪樂的研究顯示，1995~2005年間，土地出讓價格上漲了3.6倍，而征地補償標(biāo)準(zhǔn)卻只提高了0.5倍。如果與政府商業(yè)用地出讓收入相比，集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例會更低。根據(jù)2007年對東部某市的調(diào)查，政府征用農(nóng)民水田、集體建設(shè)用地和未利用土地用于商業(yè)開發(fā)時，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比分別為48∶1、98∶1和196∶1。

不過，也有部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)（在全國來看比例不高），集體經(jīng)濟組織用自己的土地搞工商業(yè)開發(fā)，其土地增值收益部分主要由集體和農(nóng)民占有，國家在增值收益中分配的比例過低。

最近幾年來，城市建設(shè)用地價格迅猛上漲，而征地補償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有做出相應(yīng)調(diào)整，新增提高的農(nóng)民社會保障費用也有限，致使集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。

事實上，農(nóng)民為改變這一不利地位，做出了努力。最近十年來，農(nóng)民利益訴求事件不斷增加，土地增值收益分配不合理是一個主要原因。

為了保護農(nóng)民利益，近年來，中央政府多次強調(diào)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有土地增值收益分配格局。黨的十八大報告提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

廖洪樂對《第一財經(jīng)日報》記者表示，轉(zhuǎn)變目前的土地增值收益分配格局并不容易，既得利益集團不想做出改變，城市利益集團、地方政府甚至是相關(guān)主管部門，出于自身利益或部門權(quán)力考慮，都不愿意做出改變。

政府的理由：增值歸公

造成當(dāng)前土地增值收益分配不合理現(xiàn)狀的根源，除了利益格局和利益群體已經(jīng)形成，不愿改變現(xiàn)狀，此外還有理論層面的分歧。

在我國，土地增值收益分配的矛盾集結(jié)點主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前主要有三種理論觀點，第一種是“增值歸農(nóng)”論，第二種是“增值歸公”論，第三種是“公私兼顧”論。

不過，從土地使用制度改革至今，增值歸公的理論一直被多數(shù)地方政府所采用，并延續(xù)至今。

這也有現(xiàn)實背景，自1994年我國開始推行分稅制，地方財政與中央財政分成比例調(diào)整，地方財力實際上受到擠壓，支出壓力開始加大，當(dāng)時無論是中央抑或地方政府的主流看法均是土地出讓收入要為城市發(fā)展做貢獻。

《中國土地年鑒1996》207頁顯示，北京1995年國有土地使用權(quán)有償出讓收入37億元，其中征地費僅619萬元。

曾擔(dān)任國土資源部副部長的李元2005年在其《中國城市化進程中的征地制度改革》一文中表示，“主張農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值全部歸于被征地農(nóng)民”聽起來似乎有道理，但不符合國情，也不符合土地利用和管理的規(guī)律，實行起來難以操作，當(dāng)前也不宜采用。

“有一些人甚至寫文章說，政府通過征地剝奪了農(nóng)民幾萬億。這樣的宣傳是錯誤的。因為它混淆了農(nóng)用地和建設(shè)用地不同的價格?！崩钤Q。

他認(rèn)為，農(nóng)用地由于收益低，因此價格低。建設(shè)用地由于收益高，因此地價也高。這種土地的升值，是由于政府代表社會的投入所致。有的地塊，眼前政府雖未投入，但由于被代表公眾利益的規(guī)劃確定為建設(shè)用地，具有了升值的機會。這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值歸于國家，用于社會，是世界各國普遍采取的原則。

李元認(rèn)為，建設(shè)部一份研究報告表明，每年僅為農(nóng)村人口進入城市，政府就要投入4000億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在現(xiàn)實生活中，一些地方政府在獲取和使用土地增值收益方面確有許多的不規(guī)范，但不能因此得出結(jié)論，要把土地增值收益全部歸于被征地農(nóng)民，那只能帶來更大的不公平和混亂。當(dāng)然，政府在土地增值的使用上，要照顧農(nóng)村發(fā)展的需要。