●近年來，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農村土地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關。

●城鄉(xiāng)市場的行政分割、政策分割，阻礙了生產要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，農村要素處在半市場化和沒有市場化的狀態(tài)，這是城鄉(xiāng)差距拉大的重要原因。

●若以這“三塊地”為質押，在“十三五”期間撬動銀行貸款和社會資金20萬億元，投入農業(yè)現代化、新農村建設和農民工市民化，必將產生瀑布效應。

由中國（海南）改革發(fā)展研究院舉辦的“賦予農民長期而有保障的土地財產權”專家座談會日前在京舉行。與會專家認為，深化農村土地制度改革，牽動影響經濟轉型全局，需要不折不扣地落實十八屆三中全會《決定》精神，以賦予農民長期而有保障的土地財產權為目標，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為突破口，解放思想、積極試點、務實推進、全面推廣。

農村土地制度改革決定經濟轉型發(fā)展成敗

與會專家認為，無論是實現全面建成小康社會目標，還是推動經濟轉型、穩(wěn)定宏觀經濟可持續(xù)增長，都必須加快農村土地制度改革。

中國國際經濟交流中心副理事長鄭新立認為，允許農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地的法人財產權抵押、擔保、轉讓，將釋放巨大發(fā)展動能。僅承包地的經營權轉讓，每年可獲得轉讓費1萬多億元；宅基地的總價值達50多萬億元。若以這“三塊地”為質押，在“十三五”期間撬動銀行貸款和社會資金20萬億元，投入農業(yè)現代化、新農村建設和農民工市民化，必將產生瀑布效應。

中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，加快推進農村土地制度改革，事關經濟轉型成敗。第一，農村土地改革問題不破題，要實現人口城鎮(zhèn)化轉型很困難。如果在農村土地、戶籍、基本公共制度三大制度創(chuàng)新上實現突破，到2020年，就有條件使我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到50%以上。第二，無論是促進工業(yè)轉型升級，還是推動服務業(yè)發(fā)展，關鍵在于加快推進土地制度尤其農村土地制度改革進程，使土地規(guī)劃、土地資源配置、土地價格更能適應產業(yè)結構轉型升級的趨勢和需求。第三，實現城鄉(xiāng)一體化關鍵在于打破城鄉(xiāng)二元的土地制度，讓農民獲得更多財產性收入。

中國人民大學經濟學院教授劉守英認為，“十三五”實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展，土地制度改革是關鍵，也決定到2020年能否實現全面建成小康社會目標。從現實看，一是城市發(fā)展空間不斷擴大，而農村的發(fā)展空間被壓縮；二是農民和市民在權利上的不平等沒有根本消除，比如土地權利的利益分配；三是城鄉(xiāng)之間二元體制性障礙沒有根本打破；四是整個城鄉(xiāng)要素市場沒有根本打通，農民喪失了土地發(fā)展權利。實現城鄉(xiāng)土地權利的平等，就應當從集體建設用地進入市場、宅基地制度改革、農村土地集體所有制改革著手。

農業(yè)部產業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇認為，經過30多年的發(fā)展演變，農村產權制度已越來越難以適應當前“四化同步”發(fā)展的要求，必須加快改革。從各地實踐看，到目前為止沒有一個標準模式能做到放之四海皆有理，改革難度大、任務艱巨、形勢嚴峻，是典型的改革深水區(qū)和硬骨頭。改革農村集體產權制度，不僅是“做大蛋糕”的問題，更大程度上是如何“分蛋糕”，各種利益矛盾交織，稍有不慎將影響社會穩(wěn)定。

重慶農村土地交易所執(zhí)行總裁童代志介紹，重慶地票市場改革探索產生四個方面成效：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，盤活農村閑置建設用地，守住耕地保護紅線；二是拓寬農民土地財產權實現形式，助推脫貧增收和新農村建設；三是建立城市支持農村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的市場化通道；四是形成改革綜合效應。提升農房估值，帶動金融下鄉(xiāng)，助推戶籍改革，強化農民土地財產意識，促進深層次農村產權改革。

關鍵是賦予農民長期而有保障的土地財產權

與會專家認為，賦予農民長期而有保障的土地財產權，既是重大理論創(chuàng)新和農村改革實踐的重大突破，也是深化農村土地制度改革目標。

遲福林認為，近年來，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農村土地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關。深化農村土地制度改革的關鍵是賦予農民長期而有保障的土地財產權。一是盡快修改相關法律法規(guī)，賦予農村土地使用權以物權性質，使農民真正從法律上享有支配土地使用權的權利；二是要把家庭承包土地納入財產權法律保護范疇；三是從法律上賦予農民住房財產權的完整產權，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押等完整權利；四是打通城鄉(xiāng)資本、土地和住宅市場雙向流通，研究鄉(xiāng)村房地產與城市國有房地產兩個市場接軌的政策和法律問題。

鄭新立認為，城鄉(xiāng)居民基本權益的最大不平等是財產權的不平等。城市的生產資料和消費資料幾乎已全部商品化，而農村的土地、住宅等產權仍不明晰，農戶對土地和房產等法人財產權仍不落實，作為農民最重要的生產資料和消費資料仍不能實現商品化、市場化，這是城鄉(xiāng)差距拉大的根本原因。出路在于不折不扣地落實十八屆三中全會精神，承認農民對農村土地的法人財產權，使城鄉(xiāng)居民擁有同等權益。這與土地的私有化是截然不同的，不僅解決了土地公有制與市場經濟有效對接的問題，而且是對農村公有制的完善，是公有制實現形式的突破，是市場經濟的突破，具有十分重要的意義。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，應賦予城鄉(xiāng)土地同等的權能。根據十八屆三中全會《決定》提出的農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價的精神，應將城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地都可作為經營性建設用地；農村非公益性用地中，除了農民自住房宅基地外，其他建設用地（包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經營性建設用地。

全國人大農業(yè)與農村委員會原副主任委員尹成杰認為，面對農村改革發(fā)展的深刻變化，“賦予農民長期而有保障的土地財產權”的提出，有深刻的理論性、政策性和制度性，是對農村問題研究的重大深化和發(fā)展，需要采取綜合性的措施，從理念、理論、制度、政策多角度、多層面來解決農村承包地的財產權的有效實現問題。一是用益物權和財產權是村集體的重要權益，對農民而言什么權益都不如土地財產權、用益物權重要；二是農村土地產權應當包括所有權、用益物權、擔保權在內，目前賦予的權能是不完整的；三是賦予農村產權相應的地位，這直接關系到產權的完整、成員的利益和集體資源的保值增值；四是社會成員與集體財產產權的利益關系問題，核心是農村集體土地用益物權權利的實現形式；五是有效實現成員的權益，股份制改革是農村集體經營性產權制度改革的基本路徑。

張紅宇認為，“賦予農民長期而有保障的土地財產權”本身就是農村產權制度改革的目標。建立健全的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點。重點實現三個突破：一是構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的中國特色社會主義農村集體產權制度；二是建立符合市場經濟要求，有利于管好用好集體資產，實現集體資產保值增值的農村集體經濟運行新機制；三是形成較為完善的、能有效維護農村集體經濟組織成員物質利益和民主權利的農村集體經濟治理結構，要在明確產權關系、確定成員身份的基礎上，切實發(fā)揮集體成員的主體作用。

中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員黨國英認為，真正落實農民長久不變的土地財產權，一要明確區(qū)分“集體經濟成員權”與“農村社區(qū)成員權”兩種“成員權”，將“壯大集體經濟”概念調整為“逐步完善農村社區(qū)公共服務”概念，向廣大農村干部群眾傳遞“土地承包權即為農民土地財產權”的政策理念；二是盡可能保障確權頒證形成“起點公平”的格局，確權頒證意味著“最后一次調整土地”，今后絕不會調整土地，絕不會再搞平均承包；三是要通過配套改革，解決某些難題。例如，建議中央政府下決心解決村莊的基本公務開支保障的問題，全國大約需要1000億元；建議國務院用農業(yè)保護區(qū)政策替代基本農田保護政策，以形成土地流轉價格的合理預期；農村土地股份社發(fā)展政策應適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實現產權改革。

加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

與會專家認為，十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，土地作為一種生產要素，也沒有例外。當務之急是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

鄭新立認為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，是發(fā)揮市場配置土地資源決定性作用的重要舉措，是加速生產要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，加快農村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的根本舉措。城鄉(xiāng)市場的行政分割、政策分割，阻礙了生產要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，農村要素處在半市場化和沒有市場化的狀態(tài)，這是城鄉(xiāng)差距拉大的重要原因。過去，我們在國有企業(yè)改革中，曾成功地通過兩權分離，實現了國有經濟與市場經濟的融合。現在是把這一成功經驗在農村土地制度上加以復制，從理論和實踐上來說，都是可行的，不應該存在太大障礙。略有區(qū)別的是，農村土地有一個用途管制問題，即耕地的流轉必須在不改變用途的情況下進行。如果需要將耕地變?yōu)榻ㄔO用地，必須符合建設規(guī)劃，并依法辦理征地手續(xù)。

遲福林認為，重慶的地票制度是一個沒有辦法的辦法，是過渡性辦法。把農村的土地法人財產權解決了，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建立起來了，就不用地票了。為此，建議盡快出臺具體的實施方案，以嚴格規(guī)劃和用途管制為前提，建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實現“同地同權、同地同價、同地同市場”。首先，建立兩種所有制土地“同地同價同權”的平等制度。改變同一塊土地因所有制不同而權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。第二，以用途管制為唯一的市場準入制度。第三，重構平等交易的土地市場。實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面；活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。同時，要簡化土地承包權流轉程序。

蔡繼明認為，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經營性建設用地市場，農村集體經營性建設用地（包括非自住性宅基地）應與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。建議盡快調整試點方案，將“三塊地”相互割裂的改革試點調整為“三位一體”城鄉(xiāng)互動的改革試點，把縮小征地范圍與集體土地入市結合起來。一方面，試點地區(qū)要按照憲法的規(guī)定，把政府的征地行為嚴格限定在公共利益范圍之內，并具體探討公共利益的范圍如何界定；另一方面對于在公共利益范圍之外需要占用農村的土地，應該在符合規(guī)劃的前提下，一律通過農村土地入市交易的渠道來獲得。

國家發(fā)展和改革委員會農村經濟司巡視員胡恒洋認為，地方建設開發(fā)區(qū)，政府一圈就是一大片，很難區(qū)分性質。對農民來說，不關心地是經營性還是公益性，關心的是地價是否合理，分配是否合理。城鄉(xiāng)掛鉤解決用地問題，實際上政府還是為城市供地，把農民的利益放在次要位置，在城鄉(xiāng)掛鉤中很多地方走偏了。

劉守英認為，農村土地改革的目標落實到位的核心是集體建設用地如何進入市場。一是集體建設用地入市，取決于區(qū)位和需求，人為劃分經營性不具備操作性；二是存量入市的目的是集體土地按規(guī)劃和用途平等入市；三是規(guī)劃的形成與法定，不應以政府主導，將農村土地變成城市國有土地的規(guī)劃體制，而應在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的情況下，以這個區(qū)域本身的功能和農民參與規(guī)劃來重新形成規(guī)劃；四是兩權平等的前提首先是農民能參與，以產權的形成為基礎來決定兩權平等的含義，同時保留農民對集體所有權的擁有權；五是應以集體土地進入市場以后增值的部分重新規(guī)定增值收益分配方式。

加快立法進程推進農村土地制度改革

尹成杰認為，“三權分置”改革迫切要求現行的法律修改和創(chuàng)新。為適應這一重大變化的需要，我國現行的物權法、土地承包法等六部法律，都是關于土地承包經營權。實行“三權分置”后，要系統(tǒng)修改法律法規(guī)，把土地承包經營改為承包權和經營權，明確具體法律條文和政策內容，為“三權分置”提供法律保障。

蔡繼明建議，將《憲法》第10條第1款修改為“城市的土地以國有制為主體，多種所有制并存”或者至少改為 “城市的土地實行公有制，包括國家所有制和集體所有制?！敝挥羞@樣，農村集體建設用地進入城市從而構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場才有憲法依據。在《憲法》這一根本大法做了相應修改后，才可能修改《土地管理法》和《城市房地產管理法》、《物權法》和《擔保法》的相關條款，允許農村宅基地使用權抵押、擔保、轉讓。

在農村土地產權制度改革上需要進一步解放思想、務實推進

與會專家認為，深化農村土地制度改革，不能再拖下去，不能再停留在文件上，要不折不扣落實黨的十八屆三中全會《決定》精神，進一步解放思想，在積極組織試點的基礎上，采取積極行動，把成功經驗向全國推廣。

劉守英調研發(fā)現，截至2016年8月底，全國15個集體經營性建設用地試點地區(qū)，入市只有171宗，約2700畝，總價款只有33.75億元；就地入市129宗，調整入市39宗，集中整治入市3宗。試點地區(qū)基本上都在忙著寫文件，如果按照這樣試點，形成可推廣、可復制經驗和為修法儲備這兩個目標就很難實現。

鄭新立認為，落實農戶土地的法人財產權需要走出四個認識誤區(qū)：一是破除小生產是我國農業(yè)固有特色的認識誤區(qū)。我國農業(yè)走集約化、合租化的道路才能具有國際競爭力；二是破除城鄉(xiāng)土地占補平衡必然沖擊18億畝耕地紅線的認識誤區(qū)。恰恰相反，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，可以新增耕地1億畝；三是破除城市資本下鄉(xiāng)會掠奪農村資源的認識誤區(qū)。只有確定農村土地商品屬性，才能使農民不動產增值，獲得財產收入；四是破除農村發(fā)展主要靠財政的認識誤區(qū)。建立起平等要素交換制度，才能迅速改變農業(yè)農村落后的面貌。

遲福林認為，農村存在的各種土地亂象，主要是土地規(guī)劃和土地用途沒有管住、管好。農村土地制度改革很復雜，也很敏感，但不能以此為由不去主動推動，而應積極組織試點。建議在嚴格規(guī)劃管制和用途管制的前提下，發(fā)揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用。首先，土地資源的特殊性并不排斥市場的決定性作用。其次，鼓勵地方積極探索。地方試點的一個突出共同點就是在不改變我國基本土地所有制關系情況下，讓市場作為資源配置的主體作用得以放大。

蔡繼明認為，當前令人擔憂的根本不是突破“三條底線”的問題，而是土改試點方案過于保守，距離十八屆三中全會提出的深化土地制度改革的目標難以如期實現的問題。呼吁有關部門進一步解放思想，切實加大深化土改的力度。